中建政研：用PPP模式盘活基础设施存量资产

——支持经济结构转型升级实现良性循环

中建政研集团专家委员会委员     马海顺

采用PPP模式盘活基础设施存量资产，提高基础设施运营效率，将会利用好现有的资产，防止资产的闲置浪费，做到“用好增量、盘活存量”，能更好地支持经济结构转型升级。拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作（PPP）模式，引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，有利于实现基础设施存量资产的良性循环。

一、运用PPP模式盘活基础设施存量资产的基本概念

（1）PPP(Public—Private—Partnership)模式：指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

（2）盘活：采取措施，使资产、资金等恢复正常的（生产）运作管理功能。

（3）存量资产：存量资产是指企业所拥有的全部可确指的资产。企业的应收账款、其他应收款、无形资产都属于企业的存量资产。

存量资产和资产总额的关系是：存量资产+增量资产=资产总额

（4）盘活存量：盘活存量就是采取各种方式，整合资产，利用好现有的资产，防止资产的闲置浪费。

（5）增量资产：增量资产就是比期初增加的资产，比如优质新股以及大股东资产的注入。

二、运用PPP模式盘活基础设施存量资产的重要意义

（1）有利于拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担；

（2）有利于化解民营企业融资能力不足问题，更好地吸引民间资本进入基础设施领域，丰富民营企业投资方式；

（3）有利于吸引具有较强运营能力的社会资本，提高基础设施项目运营效率，降低运营成本；

（4）有利于推进国有企业混合所有制改革，促进各种所有制经济共同发展；

（5）有利于加快补齐基础设施短板，推进供给侧结构性改革。

三、运用PPP模式盘活基础设施存量资产相关政策索引

目前，运用PPP模式盘活基础设施存量资产，我国出台了如下相关政策。

（1）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)

第十二条：“政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。”

（2）国务院转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)

第十三条：“积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目。”

（3）国家发改委《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》(发改基础[2015]1610号)

l第五条：“支持铁路总公司以股权转让、股权置换、资产并购、重组改制等资本运作方式盘活铁路资产，广泛吸引社会资本参与，扩大铁路建设资金筹集渠道，优化存量资产结构。”

（4）国家发改委《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经[2015]488号)

“盘活现有重大水利工程国有资产，选择一批工程通过股权出让、委托运营、整合改制等方式，吸引社会资本参与，筹得的资金用于新工程建设。”

（5）财政部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29号)

“坚持存量项目为主。推介项目以使用者付费项目为主，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的市政公用项目。为缓解地方债务风险，当前重点推进符合条件的存量项目按PPP模式改造。对地方政府自建自管的存量项目，可优先考虑按照PPP模式转型；对企业已是投资运营主体的存量项目，可按照PPP模式改造”

（6）财政部《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建[2015]111号)

“循序渐进，逐步推广。坚持盘活存量、用好增量、分类施策。”

（7）《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)

“存量项目优先采用改建－运营－移交（ROT）方式。”

（8）关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知(发改投资[2016]2698号)

资产证券化是基础设施领域重要融资方式之一，对盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义。

（9）国务院《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发〔2017〕7号)

第十五条：“托管现有的开发区，享受开发区相关政策。鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设。”

（10）国家发展改革委《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号）

“积极推广PPP模式，加大存量基础设施盘活力度、形成良性投资循环”

四、运用PPP模式盘活基础设施存量资产的实施范围

我国存量资产的范围比较宽泛，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量优质存量资产。

五、运用PPP模式盘活基础设施存量资产的表现特征

（1）与新建PPP项目相比，存量PPP项目运作成本更低、收益更高，一方面，由于存量资产PPP项目多属于垄断性经营权的经营，对政府补贴需求小，且融资后没有还本付息压力，另一方面，政府部门和社会资本可以取长补短，发挥各自的优势，以最有效的成本提供高质量的服务。

（2）存量资产PPP项目数据相对透明，前期调研、设计、审批等时间较短，项目运作周期短、见效快。

（3）存量资产PPP项目的重点在于对城镇公共资源的高效运营，建造环节所占比例较低，大幅降低了社会资本在项目前期建设方面的投资资金压力。

（4）存量资产PPP项目拥有长期稳定的资金收入来源，无论是项目补贴现金流还是项目正常现金流收入，其历年数据都可以核实查证，只要设定收益合理，就能够大幅增加对社会资本的吸引力。

（5）与新建PPP 项目的“摸石头过河”不同，在存量资产PPP 项目中，政府对公共资源拥有成熟的管理、运营、监督、考核体系，能够在满足市场要求的前提下拥有更多的主动权和话语权，其长期积累的经验有利于明确绩效要求，与社会资本科学划分各自的权利义务边界，有利于发现风险点，构建合理的风险共担机制，有利于健全完善利益分配机制，既满足社会资本的合理回报要求，又可以维护公共利益。

（6）稳定的现金流是资产证券化不可或缺的基础条件。存量资产PPP 项目不需要经过长时间的建造过程，一旦完成前期工作，甚至可以在项目运营之日起就产生稳定的现金流收入，从而增强社会资本对未来现金流的良好预期。存量资产PPP 项目完全可以根据地方实际综合评估证券化资产规模，提前设计出合适的资产证券化产品，与项目同步推进。

六、运用PPP模式盘活基础设施存量资产的注意事项

存量项目与新建项目不同，在运作模式选择时，更需对项目本身资产权属、交易边界条件、范围、交易实施的难度，前期进行认真的尽职调查分析，才能保障存量项目的顺利开展。在运用PPP模式盘活基础设施存量资产应关注以下几点。

（一）分类实施，规范有序盘活基础设施存量资产

（1）对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。根据目前相关政策，存量项目采用PPP模式可以选择以下的运作方式。

委托运营（Operations & Maintenance，O&M）

委托运营（Operations & Maintenance，O&M），是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。

管理合同（Management Contract，MC）

管理合同（Management Contract，MC），是将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。这种模式与政府购买服务的相关规定相契合，建议采用购买服务的模式。

转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）

转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式，合同期限一般为20-30年。

改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）

改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式，合同期限一般为20-30年。

转让-拥有-运营（Transfer- Own-Operate,TOO）

转让-拥有-运营（Transfer- Own-Operate,TOO），是将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，项目公司拥有项目的产权，并负责运营、维护和用户服务，不涉及到项目的最终移交，应该与股权转让相类似。

存量项目打包

存量项目打包是指把存量项目相关联的上下游些项目，进行打包，包括存量项目的运营、打包项目的投资建设和运营。

（2）对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目，可通过股权转让等方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人。

（3）对在建的基础设施项目，也可积极探索推进PPP模式，引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理，减少项目前期推进困难等障碍，更好地吸引社会资本特别是民间资本进入。

（4）运用PPP模式盘活基础设施存量资产，要在符合国有资产管理等相关法律法规制度的前提下，解放思想、勇于创新，优先推出边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定的优质存量资产，提升社会资本参与的积极性。支持社会资本方创新运营管理模式，充分挖掘项目的商业价值，在确保公共利益的前提下，提高合理投资回报水平。

（二）规范管理，实现投资良性循环

运用PPP模式盘活基础设施存量资产回收的资金，除按规定用于必要的职工安置、债权债务处置等支出外，应主要用于新的基础设施和公用事业建设，重点支持补短板项目，形成新的优质资产。对再投资形成的新优质资产，条件成熟时可再次运用PPP模式盘活，引入社会资本方参与运营和管理。由此实现以PPP模式盘活优质存量资产，转让所得用于新建基础设施和公用事业项目，通过再投资形成新优质资产的良性循环。

（三）加强协同合作，推进基础设施存量资产盘活工作

1. 建立协同机制，强化组织协调

建立基础设施存量资产盘活协同工作机制，强化组织领导和统筹协调。各地发展改革部门要按照政府统一部署和职责分工，主动与行业管理、国有资产管理、财税、国土、环保、人力资源社会保障等部门加强衔接，形成合力，共同推进运用PPP模式盘活基础设施存量资产工作。

2. 做好尽职调查,搞好清产核资

在运用PPP模式盘活基础设施存量资产时，要做好尽职调查、清产核资等前期工作，合理确定国有资产公允价值，既要防止国有资产流失，也要保障社会资本方合法权益。积极推动相关事业单位和国有企业改制工作，努力解决国有产权核实与界定、债权债务处理、人员分流安置等问题，保障基础设施存量资产盘活工作顺利开展。

3. 支持资产证券化，拓宽资金来源

对采用PPP模式盘活存量资产的基础设施项目，支持通过资产证券化、发行PPP项目专项债券等方式开展市场化融资，提高资产流动性，拓宽资金来源，吸引更多社会资本以不同方式参与。

4. 规范合作行为，严禁变相举债

运用PPP模式盘活基础设施存量资产时，要规范与社会资本方的合作行为，严禁利用PPP模式违法违规变相举债。

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