中建政研：离清“政府购买服务”与“PPP模式”的几个概念

天立工程项目管理咨询有限公司法务总监  陈凤霞

自今年财政部连发两文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）之后，地方政府展开了沸沸扬扬的项目融资自查自纠行动。依据财预〔2017〕50号及财预〔2017〕87文件要求，地方政府要对政府项目融资行为进行自查并限时上报，全面改正地方政府不规范的融资担保行为，限时清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。一时间地方政府岌岌自危，项目停滞，不知如何反应。

本文针对两个文件内容涉及到的“政府与社会资本合作的PPP项目”与“政府购买服务”两个重要概念先做离清梳理后，再论如何破题。这两种融资模式是目前政府适用最广泛的项目融资方式，以下我们来讨论两个概念的区别。

一、依据《政府购买服务管理办法》的规定，政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府购买服务范围应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。

财政部对“政府购买服务项目”有严格的适用规定：1、政府购买服务项目是通过政府预算的重点公共项目，而且要明确购买年限及纳入中期财政预算；必须坚持现有预算后购买服务的原则；2、政府购买服务项目要提前列入各级政府的政府购买服务指导性目录中；3、政府购买服务项目如未纳入指导性目录，需要先报财政部门进行审核备案、调整后实施。

二、《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号文）规定，对于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作（PPP模式）。

在PPP模式中政府的付费方式分为三种：第一种是经营性PPP项目适用使用者付费方式，如高速公路、污水处理、电厂等等项目有明确的长期稳定的收费项目，能够满足项目投资回报，因此适用使用者付费方式。第二种是准经营性PPP项目，一般采用可行性缺口补助方式，即在使用者付费不足的情况下，由政府财政对投资回报依据合理回报率予以补足，例如学校、医院、综合管廊、市政免费公园等等收益项目现金流不充足，满足社会投资的合理回报率有一定困难的项目；第三种是没有经营收益的政府付费项目，例如市政道路、公益文化广场等等。

通常进行违规操作的是，将PPP模式中“政府付费方式”的项目类型，改为“政府购买服务”项目，混淆视听。究其原因，是因为PPP项目流程繁琐、耗时较长；而“政府购买服务”相对审批简单，签订协议就可以投入建设，对于社会企业来讲时间成本低。可是对于政府来讲，变相增加了政府债务，与之前的BT无异。

三、政府购买服务、政府付费、政府兜底的区别。

政府购买服务是PPP模式之外的一种政府进行公共服务项目建设的方式，有着严格的适用范围，程序较PPP模式项目相对简单，也是这次87号文重点严查的范围。

政府付费是PPP模式中的付费方式的一种，PPP模式是国家大力提倡政府进行市政基础建设和公益服务的模式，但是程序复杂、繁琐，所以才会出现87号文所查的导致政府举债严重违规的政府购买服务项目。

政府兜底是国家早就禁止的BT建设模式中，政府对社会资本及金融机构提供的一种投资回报的承诺。这种政府兜底与PPP模式有着本质的区别。政府兜底完全是政府举债行为，与项目的市场运营经济效益无关。

而PPP模式是建立在项目公司市场运营的基础上，区别项目的经营收益情况下，经过科学的测算达到既满足社会资本的投资合理回报利润，也要平衡政府财政支出达到减小政府资金压力，最大性价比的利用社会资本做更多的实事，而且尽量财政少出甚至不出钱的目标。

四、另外，此次87号文所禁止的项目范围是滥用“政府购买服务”形式进行非法融资、增加政府债务的行为，而不是合法合规进行的“政府购买服务项目”。因此，各级政府不必“谈87号文色变”，凡是合法合规的适用国家提倡的PPP模式以及“政府购买服务”，所有流程经专家评审、专业咨询公司把控，资料合规齐备的项目，就确定不会出现87号文所提及的违规问题。中建政研作为专业的咨询机构，也将发挥好政府“智囊”的作用，助力地方政府经济腾飞！

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